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21 juin 2006 | Imprimer cette page

Non, la mondialisation ne favorise pas le développement. Bien au contraire

par DE VARGAS CHARLENE

Un haut fonctionnaire du ministère des Finances américain a récemment exhorté le gouvernement mexicain à intensifier sa lutte contre la criminalité. Justification : "Un niveau aussi élevé de violence risque de dissuader l’investissement étranger." Cette admonestation montre à quel point le commerce international et les investissements étrangers sont devenus le critère suprême d’évaluation des politiques sociale et économique d’un pays en développement.

Ce dévoiement des priorités découle d’un consensus remarquable sur le caractère impérieux de l’intégration économique mondiale. L’ouverture des frontières n’est plus considérée comme une simple composante de la stratégie de développement d’un pays ; elle est désormais perçue comme le plus puissant catalyseur de la croissance économique que l’on connaisse.

Pour participer à l’économie mondiale, il ne suffit plus d’abattre les obstacles aux échanges et à l’investissement. Il faut aussi satisfaire à une longue liste de conditions, comme l’adoption de nouvelles règles en matière de brevets ou de normes bancaires plus rigoureuses. Pour que, selon le cliché, les pays en développement puissent maximiser les avantages et minimiser les risques d’une participation à l’économie internationale, les apôtres de l’intégration leur prescrivent une réforme complète des institutions que les pays avancés ont mis des générations à réaliser. L’intégration mondiale s’est, dans la pratique, substituée à une stratégie de développement.

Les pauvres de la planète ont tout à craindre de cette tendance. Le nouveau credo ne repose pas sur des bases solides et il fausse dangereusement les priorités des décideurs. Obnubilés par cet objectif, les pays pauvres y consacrent leurs ressources humaines, administratives et politiques, au détriment de besoins plus urgents tels que l’éducation, la santé publique, les capacités industrielles ou la cohésion sociale. Cette obsession mine également des institutions démocratiques balbutiantes en excluant du débat public le choix d’une stratégie de développement.

Les marchés mondiaux représentent une source de technologies et de capitaux, et il serait absurde pour le monde en développement de ne pas l’exploiter. Mais la mondialisation ne constitue pas un raccourci vers le développement. Les stratégies de croissance réussies ont toujours nécessité un dosage judicieux de pratiques importées et d’innovations institutionnelles internes. Les responsables doivent élaborer leur stratégie en s’appuyant sur les institutions et les investisseurs nationaux. L’inconvénient majeur du credo "intégrationniste" est qu’il étouffe toute réflexion sérieuse et tout effort dans ce sens.

LE G7 IMPOSE SES PROPRES NORMES DE DÉVELOPPEMENT

Les pays qui se sont convertis corps et âme à la nouvelle orthodoxie découvrent que l’ouverture n’a pas tenu ses promesses. Malgré l’abaissement radical des barrières commerciales et financières depuis les années 80, on ne compte plus les économies d’Amérique latine et d’Afrique qui stagnent ou croissent moins rapidement qu’aux beaux jours de la politique de substitution [de produits locaux] aux importations, dans les années 60 et 70. Avec un aplomb extraordinaire, on a alors incorporé au credo les résultats décevants de la libéralisation tous azimuts. Aujourd’hui, ceux qui considèrent l’intégration mondiale comme la condition préalable au développement économique affirment tranquillement que l’ouverture des frontières ne suffit pas. Pour recueillir les fruits de celle-ci, prétendent-ils, il faut la compléter par de profondes réformes institutionnelles.

En particulier dans le domaine financier. L’opinion qui prévaut à Washington et dans d’autres capitales du Groupe des sept (G7) est que la faiblesse des systèmes bancaires, des règles prudencielles et du gouvernement d’entreprise était au coeur de la crise asiatique de la fin des années 90. D’où les efforts déployés par le G7 pour élaborer des normes traitant de la transparence budgétaire, des politiques monétaire et financière, de la surveillance bancaire, du gouvernement d’entreprise et de la comptabilité.

Le Forum sur la stabilité financière (FSF) - une organisation du G7 - a désigné 12 de ces normes comme essentielles à la création de systèmes financiers sains dans les pays en développement. Quelque 59 autres normes sont considérées par l’agence comme "opportunes" .

Un esprit cynique se demanderait si le but de toutes ces conditions préalables n’est pas simplement de fournir une bonne excuse en cas d’échec. Par exemple, si, au Bangladesh, la libéralisation des échanges ne stimule pas suffisamment l’économie, la Banque mondiale en conclut que le problème tient à l’absence de réformes administratives ou à la persistance de l’ "incertitude politique" (l’un des refrains les plus entendus). Si l’Argentine souffre d’une crise de confiance malgré une libéralisation commerciale et financière considérable, le Fonds monétaire international (FMI) dit que les réformes structurelles étaient inadaptées et qu’il faut les renforcer.

Michael Finger, un spécialiste des échanges internationaux à la Banque mondiale, a estimé qu’un pays en développement type doit dépenser 150 millions de dollars pour respecter seulement trois accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), portant sur l’évaluation douanière, les mesures sanitaires et phytosanitaires et les droits de propriété intellectuelle. Comme le note M. Finger, ce montant représente l’équivalent du budget annuel que de nombreux pays peu avancés consacrent à leur développement.

Alors que l’on n’a jamais évalué avec précision le coût de l’application des normes et des codes financiers, celle-ci entraîne indiscutablement un détournement considérable de ressources fiscales et humaines. Les pays en développement doivent-ils former un plus grand nombre d’auditeurs et de comptables si ces investissements signifient moins d’enseignants pour le secondaire ou de dépenses pour l’éducation des petites filles ?

Dans le domaine juridique, doivent-ils consacrer leur énergie à l’"importation" de codes ou à l’amélioration des institutions nationales existantes ? En Turquie, en 1999, un faible gouvernement de coalition a passé plusieurs mois à recueillir un soutien politique pour un projet de loi accordant aux investisseurs étrangers la protection de l’arbitrage international. Mais n’aurait-il pas été plus efficace à long terme de réformer le système existant au profit des investisseurs tant étrangers que nationaux ?

Combien doit-on consacrer aux programmes de protection sociale au regard des contraintes budgétaires imposées par la "discipline" du marché ? La Banque centrale du Pérou détient des réserves de change équivalant à quinze mois d’importations, et ce pour se prémunir contre les sorties soudaines de capitaux que les économies ouvertes connaissent fréquemment. Le coût de cette politique représente près de 1 % du PIB annuel, soit plus qu’il n’en faudrait pour financer un généreux programme de lutte contre la pauvreté.

Selon quels critères les gouvernements doivent-ils choisir leur système de change ? Depuis quarante ans, pratiquement toutes les périodes d’expansion dans le monde en développement se sont accompagnées d’une dépréciation contrôlée de la monnaie nationale. Mais l’ouverture financière empêche pratiquement tout pilotage des taux de change.

Les règles d’admission dans l’économie mondiale reflètent non seulement le mépris des priorités de développement, mais elles viennent aussi en contradiction avec les principes économiques. Par exemple, les accords de l’OMC sur l’agriculture, le textile ou la propriété intellectuelle n’obéissent à aucune logique économique autre que celle qui sert les intérêts mercantiles d’une poignée de groupes puissants dans les pays industrialisés.

Les accords commerciaux bilatéraux et régionaux sont en général bien pires, car ils imposent des conditions encore plus strictes aux pays en développement en échange des miettes d’un meilleur "accès au marché". Par exemple, l’African Growth and Opportunity Act signé par le président Clinton, en mai 2000, prévoit un plus grand accès au marché américain pour les fabricants de prêt-à-porter africains à condition qu’ils utilisent des tissus et des fils produits aux Etats-Unis.

Même si les réformes indispensables pour pouvoir intégrer la communauté économique internationale sont coûteuses, la forte accélération de la croissance qui découlera de l’entrée sur le marché mondial compensera largement ces inconvénients. C’est du moins ce que soutiennent les partisans de la mondialisation, qui citent en exemple les tigres de l’Asie de l’Est ou la Chine : que seraient devenus ces pays sans le commerce international et les flux de capitaux étrangers ?

LA LIBÉRALISATION DOIT ÊTRE LENTE ET PROGRESSIVE

En réalité, des pays comme la Corée du Sud et Taïwan ont dû se plier à peu de contraintes et ils n’ont pas payé très cher la modernisation nécessaire à leur intégration, alors qu’ils faisaient l’apprentissage de la croissance, dans les années 60 et 70. A l’époque, les règles du commerce international étaient quasi inexistantes, et ces pays n’étaient pas soumis, comme d’autres le sont aujourd’hui, à des pressions pour ouvrir leurs frontières aux flux de capitaux. Aussi ont-ils pu, tout en se tournant vers l’extérieur, mettre en oeuvre des politiques peu orthodoxes : niveau élevé des droits de douane et des barrières non tarifaires, contrôle par l’Etat de pans entiers des secteurs bancaires et manufacturiers, subventions aux exportations, quotas nationaux obligatoires, violation des droits d’auteur et des brevets, et contrôle des mouvements de capitaux (y compris des investissements directs étrangers). Ces politiques sont dorénavant soit interdites par les règles du commerce international, soit fortement désapprouvées par des institutions comme le FMI ou la Banque mondiale.

La Chine a également appliqué une stratégie à deux vitesses fort peu orthodoxe qui enfreint allègrement les règles (notamment celles de la propriété privée). Quant à l’Inde, qui a connu une accélération considérable de sa croissance au début des années 80, elle reste l’un des pays les plus protectionnistes du monde.

Tous ces Etats ont libéralisé leurs échanges progressivement, sur plusieurs décennies. La libéralisation des importations n’a vraiment eu lieu qu’une fois achevée la transition vers une forte expansion économique. Loin de procéder à une profonde réforme, tous ces Etats ont tiré le meilleur parti de leurs institutions, aussi imparfaites soient-elles, pour assurer leur croissance. Et, quand des pays asiatiques relativement prospères ont cédé aux injonctions de l’Occident, qui souhaitait une rapide libéralisation des mouvements de capitaux, tout ce qu’ils ont récolté en retour, c’est la crise financière qui a frappé la région.

Supprimer les obstacles aux échanges favoriserait-il les progrès économiques ? Les études réalisées jusqu’ici n’ont pas permis d’établir un lien systématique entre les barrières non tarifaires et le niveau moyen des droits de douane mis en place par un pays et son taux de croissance. Au contraire, tout indique, que dans les années 90, les droits de douane à l’importation ont eu une incidence positive sur l’activité. Certes, une pléthore d’études a conclu que la croissance est étroitement liée à une politique commerciale plus ouverte. Un rapport particulièrement influent montre que les économies dites "ouvertes" enregistrent 2,45 points de croissance annuelle supplémentaires par rapport aux autres - une différence énorme.

A y regarder de plus près, cependant, il ne faut pas trop se fier à ces études. Après les avoir passées au crible, Francisco Rodriguez, professeur d’économie à l’université du Maryland, et moi-même avons relevé un écart important entre les résultats obtenus par les économistes et les conclusions qu’ils en ont tirées. Par exemple, dans nombre de cas, ils mettent une faible croissance sur le compte de l’absence de libéralisation des échanges, alors que les vrais coupables sont des institutions inefficaces, des facteurs géographiques (comme la situation dans une région tropicale) ou des politiques macroéconomiques inadaptées (comme un taux de change surévalué). Une fois ces erreurs de diagnostic corrigées, il ne reste plus trace de relation significative entre le niveau des barrières commerciales et la croissance économique.

Dani Rodrik*

Courrier International

12/04/2001, Numero 545